Os parcelamentos informais situados nas Áreas de Regularização indicadas no Anexo II, Mapa 2 e Tabelas 2A, 2B e 2C, da Lei Complementar nº 803/2009 (PDOT/DF) estão contemplados com a viabilização da sua regularização fundiária na forma de condomínio urbanístico, de modo a garantir o direito à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
*Por Maria Olímpia da Costa
presente artigo tem como escopo analisar a possibilidade da regularização fundiária de parcelamento de solo irregular, situados no Distrito Federal, se dar na modalidade de Condomínio com base na Lei nº 4.591/64, sem a pretensão de exaurir o tema.
Os parcelamentos implantados sem a devida legalidade é tema de grande interesse, notadamente quanto ao viés da regularização fundiária.
A busca por moradia, notadamente nas grandes cidades e metrópoles tem sido fator preocupante das políticas de desenvolvimento urbano, pois o descompasso entre a oferta e a procura de unidades habitacionais fortalece a ocorrência de parcelamentos informais. Aqui no Distrito Federal são comumente denominados “Condomínios”.
No Distrito Federal, notadamente nos últimos 25 anos, surgiram vertiginosamente empreendimentos imobiliários informais formatados fisicamente como condomínio horizontal de lotes, consolidados de fato sob a ótica da Lei Federal nº 4.591/64.
As fórmulas encontradas para consolidar os “condomínios” (parcelamentos informais) no Distrito Federal são diversas. Nasceram, na maioria das vezes, com uma escritura declaratória lavrada em Cartório de Notas ou mesmo uma simples ata de fundação em uma reunião de adquirentes, que levavam a registro no Cartório de Títulos e Documentos, juntamente com uma convenção de condomínio e até regimento interno.
A partir daí, estava criada uma sociedade à qual denominavam “condomínio”, com uma diretoria e uma conta no banco. Foi o que bastou para que em conjunto dessem corpo ao empreendimento, já que todos os adquirentes pagavam “taxas de condomínio” para o custeio das obras de infraestrutura e áreas de uso comuns.
O poder aquisitivo dos moradores teve grande influência para a valorização das regiões onde foram implantados. A qualidade de vida e segurança foram e continuam sendo fatores de grande importância.
Neste contexto, a finalidade de ter moradia foi atingida com a criação de unidades autônomas (constituídas por lotes) sob as quais foram realizadas construções, a critério e gosto do adquirente, com a conivência e, muitas vezes, com o incentivo do poder público constituído.
A regularização fundiária dos parcelamentos implantados e consolidados de forma irreversível situados no Distrito Federal é medida que deve seguir as normas constantes do Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT consagradas na Lei Complementar nº 803 de 25 de abril de 2009.
A competência normativa distrital vem do art. 182, § 1º da Constituição Federal regulamentado pela Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, que atribuiu aos Municípios com mais de vinte mil habitantes a obrigação de aprovar Plano Diretor, como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.
Desta forma, o Distrito Federal tem competência para legislar sobre ocupação dos espaços urbanos, editando normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes” (art. 182, caput).
A propriedade urbana cumpre sua função social (art.39 do Estatuto da Cidade), quando atende à ordenação da cidade, na forma como foi expresso no plano diretor, visando atender às necessidades dos cidadãos.
Da Regularização Fundiária de Parcelamento de Solo Urbano Informais Com Base na Lei Federal nº 4.591/64
O Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT permite a regularização fundiária de parcelamento de solo informal, no Distrito Federal, na forma de Condomínio com base na Lei Federal nº 4.591/64, conforme passamos a demonstrar.
No Distrito Federal é admitido a forma de ocupação do solo urbano e a regularização fundiária de assentamentos informais, como Condomínio, com base no art. 8º. da Lei nº.4.591/64, combinado com os art. 45 e 122, XI do Plano Diretor local – Lei Complementar nº. 803/2009 alterada pela Lei Complementar nº. 854/2013 e ainda com a Lei Complementar nº. 710/2005.
O PDOT/2009 (LC 803/2009) admite e conceitua o que denomina “Condomínio Urbanístico” como sendo forma de parcelamento de solo urbano com base no art. 8º. Da Lei federal 4.591/64, dispondo no seu art. 45, o seguinte:
PDOT/DF
Art. 45. O condomínio urbanístico será admitido como forma de ocupação do solo urbano com base no art. 8º da Lei federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, sendo composto por unidades autônomas de uso privativo e áreas comuns condominiais.
§ 1º A aprovação de projetos e o licenciamento para construção em condomínios urbanísticos obedecerá à legislação em vigor no Distrito Federal.
§ 2º A área mínima da unidade autônoma será de 125m2 (cento e vinte e cinco metros quadrados) e a frente mínima será de 5m (cinco metros), à exceção daquelas inseridas em ZEIS, que poderão ter dimensão inferior. (Parágrafo com a redação da Lei Complementar nº 854, de 2012.)
Do art. 8º. da Lei Federal nº 4.591/64 – Lei de Condomínio
Embora o novo Código Civil (Lei Federal nº 10.406/02) tenha alterado alguns dispositivos da Lei Federal nº 4.591/64, ao prever um Capítulo denominado “Do Condomínio Edilício” (artigos 1.331 e seguintes), entende-se que o artigo 8º da Lei Federal nº 4.591/64 permanece em vigor por não ter sucedido disposição em contrário.
O artigo 8º da Lei Federal nº 4.591/64 traduz uma permissão genérica para a implantação desse tipo de empreendimento, assim dispondo:
“Art. 8º Quando, em terreno onde não houver edificação, o proprietário, o promitente comprador, o cessionário deste ou o promitente cessionário sobre ele desejar erigir mais de uma edificação, observar-se-á também o seguinte:
a) em relação às unidades autônomas que se constituírem em casas térreas ou assobradadas, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação e também aquela eventualmente reservada como de utilização exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem assim a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá às unidades;
b) em relação às unidades autônomas que constituírem edifícios de dois ou mais pavimentos, será discriminada a parte do terreno ocupada pela edificação, aquela que eventualmente for reservada como de utilização exclusiva, correspondente às unidades do edifício, e ainda a fração ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponderá a cada uma das unidades;
c) serão discriminadas as partes do total do terreno que poderão ser utilizadas em comum pelos titulares de direito sobre os vários tipos de unidades autônomas;
d) serão discriminadas as áreas que se constituírem em passagem comum para as vias públicas ou para as unidades entre si.”
De acordo com o jurista José Afonso da Silva1, o artigo 8º da Lei Federal n.º 4.591/64 surgiu para:
1 (in “Direito Urbanístico Brasileiro, 3a edição, p. 337/338).
“possibilitar o aproveitamento de áreas de dimensão reduzida no interior das quadras, que, sem arruamento, permitam a construção de conjuntos de edificações, em forma de vilas, sob regime condominial. (…) Quando, no entanto, a situação extrapola desses limites, para atingir o parcelamento de gleba com verdadeiro arruamento e posterior divisão da quadra em lotes, com aproveitamento das vias de circulação preexistentes, então aquele dispositivo não pode mais constituir fundamento do aproveitamento espacial, em forma de condomínio, porque aí temos formas de parcelamento urbanístico do solo, que há de reger-se pelas leis federais sobre loteamento e pelas leis municipais sobre a matéria urbanística, aplicáveis a esse tipo de urbanificação”
No condomínio horizontal de lotes não há necessidade de transferência de áreas (ruas, áreas verdes e áreas institucionais) para o Poder Público (Distrito Federal). Estas áreas permanecem sendo particulares e se destinam, via de regra, ao acesso de cada unidade autônoma (lote) ao logradouro público.
Por força do artigo 8º e alíneas “a”, “c” e “d”, da Lei Federal nº 4.591/64 e do artigo 3º do Decreto-lei nº 271/67 que encontra-se em vigor, equipara-se as obras de infra-estrutura à construção da edificação. Assim, a realização das obras de infra-estrutura pelo empreendedor supre a necessidade de construção do prédio (casa/edifício), pois o requisito legal já estará atendido. A unidade autônoma será o lote e não a edificação sobre este.
O artigo 3º do Decreto-lei nº 271/67, dispõe:
“aplica-se aos loteamentos a Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, equiparando-se o loteador ao incorporador, os compradores de lotes aos condôminos e as obras de infraestrutura à construção de edificação”.
Na forma do artigo 176 da Lei Federal nº 6.015/73 (Lei dos Registros Públicos), no condomínio horizontal de lotes os terrenos serão designados numericamente, para efeitos de sua individualização, constituindo-se em unidades imobiliárias distintas (lotes), e serão objetos de matrículas próprias individualizadas.
Cada unidade autônoma (lote) terá sua área útil privativa descrita e caracterizada por suas medidas perimetrais, características, confrontações e área, acrescida de sua participação nas coisas de uso comum e, mais ainda, a correspondente fração ideal no terreno em que se assenta o empreendimento.
As coisas de uso comum têm indissolúvel correspondência com as unidades e serão construídas ou não construídas. A fração ideal correspondente à unidade será encontrada em função da área desta mesma unidade, sem qualquer vinculação à futura edificação (aqui reside a diferença deste instituto para o do condomínio edilício).
Neste contexto, admitir-se-á a cada titular de unidades autônomas a livre utilização e exploração do bem imóvel da forma que melhor lhe aprouver, desde que respeitadas as normas de ordem pública e as prévias estipulações constantes da convenção de condomínio.
Da regularização fundiária dos parcelamentos de solo informais no Distrito Federal como Condomínio
São metas, princípios e ações do PDOT/DF, conforme dispõe no seu art. 122, XI viabilizar a regularização fundiária dos assentamentos informais no Distrito Federal, na forma de loteamento, loteamento fechado ou projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas, ora denominados condomínios urbanísticos, de acordo com legislação específica.
O art. 122, XI do PDOT/DF está inserido no CAPÍTULO IV – DAS ESTRATÉGIAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL – Seção IV – Da Estratégia de Regularização Fundiária Urbana:
“Art. 122. São metas, princípios, critérios e ações para a regularização fundiária:
……………….
XI – viabilizar a regularização fundiária dos assentamentos informais consolidados na forma de loteamento fechado ou projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas, ora denominados condomínios urbanísticos, de acordo com legislação específica; (grifos nossos)
É forçoso concluir que os parcelamentos de solo urbano informais consolidados, podem ser regularizados na forma de condomínio urbanístico, conforme se depreende do art. 45, combinado com o art. 122, XI do Plano Diretor local – Lei Complementar nº 803/2009.
Da Lei Complementar nº 710/2005 – PDEU.
De outro lado, verifica-se que o PDOT/2009 diz no § 1º do art. 45 que a aprovação de projetos e o licenciamento para construção em condomínios urbanísticos obedecerá à legislação em vigor no Distrito Federal e o art. 122, XI diz que seria de acordo com legislação específica.
A lei específica e em vigor no Distrito Federal é a Lei Complementar nº 710 de 06.09.2005 (PDEU), que teve sua constitucionalidade confirmada pelo STJ em julgamento do RE 607.940/DF em 29.10.2015. O art. 1º. desta assim dispõe:
Lei 710/2005 – PDEU
Art. 1º Esta Lei Complementar dispõe sobre os Projetos Urbanísticos com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas – PDEU.
§ 1º Considera-se Projeto Urbanístico com Diretrizes Especiais para Unidades Autônomas o projeto devidamente aprovado pelo Governo do Distrito Federal, para determinado lote, regido pela diretrizes especiais constantes desta Lei Complementar e integrado por unidades autônomas e áreas comuns condominiais, nos termos da Lei Federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964.
§ 2º As disposições desta Lei Complementar não se aplicam aos projetos urbanísticos dos parcelamentos já consolidados do Distrito Federal, regularizados ou em processo de regularização.
Observe que o art. 122, XI do PDOT (LC 803/2009) diz as mesmas palavras que o art. 1º. da Lei nº 710/2005: “projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas”, donde se conclui ser a Lei 710/2005 a lei específica ali referida.
Esta Lei Complementar nº 710/2005 foi objeto de ADIN movida pelo Ministério Público do Distrito Federal, sendo julgada constitucional pelo pleno do TJDFT. Em Recurso Extraordinário RE 607940, julgado em 29 de outubro de 2015, foi confirmada a sua constitucionalidade.
No voto condutor do Recurso Extraordinário – RE 607.940 o Ministro Teori Zavasck, assim delineia a Lei 710/2006:
A Lei Complementar Distrital 710/2005 se ocupa da disciplina de projetos urbanísticos em lotes integrados por unidades autônomas e áreas comuns condominiais, dispondo sobre (a) demarcação das unidades autônomas e área de uso comum dos condôminos (art. 4, I); (b) implantação de sistema viário pavimentado e infraestrutura básica, constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação das áreas condominiais, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água potável e de energia elétrica (art. 4º, II); (c) manutenção das redes de infraestrutura instaladas nas áreas do projeto; (art. 5º, I); (d) manutenção e limpeza das vias e outras áreas de uso comum dos condôminos (art. 5º, II); (e) custo com serviços de energia elétrica, água potável, esgotos e drenagem de águas pluviais (art. 5, III e IV); (f) coleta de resíduos sólidos (art. 5º, V); (g) limitação de acesso mediante o cercamento dos limites externos do projeto e da colocação de guarita na entrada principal (art. 6º, I e II); (h) procedimentos e requisitos para obtenção de licença urbanística (arts. 7º a 11); (i) avaliação de impacto ambiental (arts. 13 a 15); e (j) necessidade de compatibilização com o plano diretor de ordenamento territorial do Distrito Federal (arts. 2º e 17).
Do ponto de vista formal, a Lei Complementar nº 710/2005 é uma lei de igual hierarquia com a Lei Complementar nº 803/2009 (PDOT), específica, e, do ponto de vista material, é uma norma, cujo conteúdo é compatível com a política global de desenvolvimento urbano do Distrito Federal.
Pela regra geral contida na Lei de Introdução ao Direito Brasileiro (Decreto nº. 4.657, de 4 de setembro de 1942), uma norma somente pode revogar ou modificar outra norma do mesmo nível, por força do paralelismo das formas. Assim a Lei Complementar nº 710/2005 somente poderia ser revogada ou modificada por outra lei complementar, como é o caso da Lei Complementar nº 803/2009.
Assim, a Lei Complementar nº 803/2009 (PDOT) no art. 122, XI derrogou parcialmente a Lei nº 710/2005 ao modificar os parágrafos 1º. e 2º do art. 1º., quando passou a viabilizar a regularização fundiária de assentamentos informais urbanos, aos projetos urbanísticos dos parcelamentos já consolidados do Distrito Federal, regularizados ou em processo de regularização, ali denominado condomínio urbanístico (art. 45).
Verifica-se de pronto, que a de Lei Complementar Distrital nº 710/2005 é plenamente compatível com o Plano Diretor (Lei Complementar nº 803/2009), que a recepcionou como forma de ocupação e ampliou sua aplicabilidade para parcelamentos consolidados quando dispôs sobre “viabilizar a regularização fundiária dos assentamentos informais consolidados na forma de loteamento fechado ou projetos urbanísticos com diretrizes especiais para unidades autônomas, ora denominados condomínios urbanísticos, conforme art. 122, XI.
Neste contexto, os parcelamentos informais situados nas Áreas de Regularização indicadas no Anexo II, Mapa 2 e Tabelas 2A, 2B e 2C, da Lei Complementar nº 803/2009 (PDOT/DF) estão contemplados com a viabilização da sua regularização fundiária na forma de condomínio urbanístico, de modo a garantir o direito à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Frise-se que havendo a realização da regularização fundiária na forma de condomínio, a documentação a ser exigida pelo Registrador Imobiliário será a constante do artigo 32 da Lei Federal n.º 4.591/64.
*Maria Olímpia Costa é advogada OAB/DF 1.305 – A.
